בארץ, תופעת העובדים הזרים בממדים משמעותיים, החלה בפועל ב- 1993, עם החלטת הממשלה להתיר את הבאתם של עובדים זרים כמענה זמני לסגרים התכופים בשטחים.

על-פי הערכת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, הועסקו בישראל בשנת 2000 כ- 211 אלף עובדים זרים, בממוצע שנתי, מהם כ- 98 אלף עובדי שטחים והיתר עובדים זרים מעבר לים (מתוכם 75 אלף מועסקים בהיתר ו- 38 אלף ללא היתר). העובדים הזרים היוו כ- 11.5% מכלל המועסקים בסקטור העסקי. על-פי הערכת עמותת קו לעובד, המספרים גבוהים הרבה יותר, ועולים על – 250,000 עובדים זרים (להוציא עובדי שטחים) נכון לשנת 2002. אחוז העובדים הזרים המועסקים בישראל ביחס לכוח העבודה האזרחי הוא גבוה בהשוואה למדינות מערביות. לשם השוואה, בגרמניה אחוז העובדים הזרים יחסית לכוח העבודה האזרחי עמד נכון לשנת 1997 על כ- 9.1%, באוסטריה על כ- 9.9%, בצרפת על כ- 6.1%, באנגליה על כ- 3.6%. באיטליה על כ- 1.7%. העובדים הזרים מועסקים בעיקר בתחומי הבינוי, החקלאות, הסיעוד, שירותי הבית. על-פי הערכת עמותת קו לעובד, מספר הילדים של עובדים זרים בישראל נאמד בין 5000 ל- 6000 כאשר רובם נולדו בישראל.

שכר העובדים הזרים נמוך בפועל מעלות שכר העובדים הישראלים, בין היתר עקב אי ציות לחוקי המגן והעדר אכיפה נאותה של חוקים אלו. על-פי הערכת עמותת קו לעובד, שכר ממוצע בענף הסיעוד עומד על 650$, בענף הבניין על – 700$, בענף החקלאות על 700$.

התפתחות התופעה בישראל

החלטת הממשלה משנת 1993, להתיר את הבאתם של עובדים זרים לארץ, בוצעה ללא הערכות מוקדמת ראויה, לרבות אי הפנמת העובדה שקליטה לשעה הנה בעייתית ביותר ותופעת ההגירה גוררת גם השתקעות קבועה, כפי שקרה במדינות מערביות אחרות. מדיניות הממשלה החריפה את מגמת השהייה הבלתי חוקית. עם התגברות הבעיה החל גם טיפול ממשלתי משמעותי יותר בתופעה, אשר עיקרו הוא צמצום היקף העובדים הזרים והגדלת העלויות להפחתת הכדאיות להעסקה זו. נראה כי בפועל הממשלה נכשלה עד כה בפעולותיה אלו. התופעה שרירה וקיימת ואפליית העובדים הזרים הלכה למעשה ממשיכה להוות תמריץ משמעותי בהעסקתם. נראה כי לעניין העסקת העובדים הזרים, לא הפנים הממשל עדיין את היבט ההשתקעות הקבועה של חלק מקבוצה זו בישראל, על השלכותיה החברתיות, ופעילותו נובעת מתוך ראיה ברורה של העסקה ושהייה זמנית בלבד, אשר כאמור אינה עומדת בהכרח במבחן המציאות.

ישראל אינה מדינת הגירה, למעט לעניין חוק השבות, אשר חל על מי שמוגדר כיהודי. ההיתר להעסקת עובדים זרים בא מכוח אשרות כניסה ורשיונות שהייה המונפקים על-ידי משרד הפנים, לאחר הקצאת היתרי עבודה על-ידי שירות התעסוקה. עיקר ההיתרים נובע ממכסות אשר מאושרות בענפים השונים (בינוי, חקלאות). בפועל, קבלני כוח-אדם מביאים חלק גדול מהעובדים הזרים, על-חשבון המכסה המאושרת לחקלאי או לעוסק בענף הבינוי. מנגנון זה יוצר תלות של העובד הזר בקבלן כוח האדם ובבעל ההיתר ומקשה על אכיפת תנאי העבודה של העובדים הזרים. בהקשר זה המליץ נגיד בנק ישראל לתת את ההיתרים לעובד ולא למעסיק – שכן צמידות זו למעסיק יחיד מאפשרת תשלום לא תחרותי והעסקה בתנאים בלתי סבירים. מצב זה גם מעודד בפועל את תופעת השהייה הבלתי חוקית. יכולתם של עובדים זרים לעבור ממעסיק למשנהו עשויה להביא להעלאת שכרם ולקירובו לרמה תחרותית. הקטנת מספר העובדים הזרים שתנבע מצעדים אלה תביא להגדלת תעסוקת ישראלים.

המבנה המורכב הדמוגרפי הישראלי, והבעייתיות בהעסקת עובדים פלשתינאים עקב המצב הביטחוני והסגרים המרובים, מצביעים על המשך התופעה בשנים הקרובות בממדים משמעותיים. נראה כי מן ההכרח לפתח כלים נוספים לצד אלה אשר התפתחו במהלך השנים האחרונות, אשר יתמודדו עם העדר הארעיות של חלק מציבור זה. הכרה זו מתחייבת לצורך ניסיון יעיל יותר למיגור האפליה בתחום העבודה ולהתמודדות עם הבעיות האזרחיות הקשורות בסקטור זה.

המשפט הבינלאומי

המשפט הבינלאומי בנושא זה התפתח באמצעות החלטות של ארגון העבודה הבינלאומי באמנות מהשנים 1949 ו- 1975, וכן באמצעות אמנת האו"ם משנת 1990. ארגון העבודה הבינלאומי קבע:

• יש לקדם ולהבטיח שיוויון הזדמנויות והתייחסות בכל הנוגע לתעסוקה לאנשים אשר כעובדים זרים או כבני משפחותיהם נמצאים באופן חוקי בתחומי המדינה. ההמלצה היא לכלול במדיניות זו הזדמנויות ויחס שווים בתחומים מגוונים, כגון: נגישות לשירותי הכוונה מקצועית ואספקת עבודה, הדרכה מקצועית ותעסוקה, בטחון תעסוקתי, בטיחות בעבודה והסדרי בריאות בעבודה, תגמול עבור עבודה בעלת ערך שווה, וכן יחס שווה בכל הנוגע לשעות עבודה, תקופות מנוחה וחגים שנתיים בשכר, כמו גם הסדרי ביטוח לאומי ומתקני סעד וההטבות הניתנות בהקשר התעסוקתי.
• יש לאפשר נגישות לבתי הדין לעבודה ובתי משפט אחרים במדינה הקולטת, כולל שיוויון ב'הליכים משפטיים'.
• במסגרת האמור לעיל, עובדים זרים חוקיים יכולים לתבוע את הזכות לחפש עבודה השונה מזו אשר הוקצאה עבורם במסגרת חוזה העבודה הראשון שלהם, לאחר סיום החוזה כאמור ואולם אין באמור כדי להאריך את תקופת השהות מעבר לתקופת שהייה של שנתיים.
• במקרה שהעובד הזר מאבד את מקום עבודתו, אין זה מן ההכרח שעליו לעזוב את המדינה מייד, אלא יש לראותו כחלק מכוח העבודה הרגיל (וכל עוד הוא נמצא בתקופת השהייה המותרת).
• ההמלצה היא לאפשר לעובדים הזרים ליהנות משוויון הזדמנויות בנוגע להפעלת זכויות איגוד מקצועיות והזכאות להתמנות לתפקיד באיגודים מקצועיים ובגופי ניהול יחסי עבודה, בכלל זה גופים המייצגים עובדים מתוך התחייבות.

אמנת האו"ם משנת 1990 קיבלה את ההחלטות של ארגון העבודה הבינלאומי והוסיפה להן מספר החלטות נוספות:

• יש לאפשר שוויון עם אזרחי המדינה בזכות לחינוך הילדים, זכות לקבלת טיפול חירום רפואי ללא תלות במעמדם החוקי, ביטוח רפואי, זכות לדיור.
• חל איסור על החרמת מסמכים אישיים מזהים.
• אמנת האו"ם משנת 1990 מתייחסת גם לעובדים זרים בלתי חוקיים, אולם היא אינה באה לשנות את מעמדם החוקי. גם אמנה 143 של ארגון העבודה הבינלאומי מטפלת בעובדים זרים בלתי חוקיים, אך היא אושררה על-ידי 17 מדינות בלבד.
• במדינות האיחוד האירופי קיימת במקרים מסוימים אפשרות לקבל היתר שהייה קבוע לאחר מספר שנות עבודה במדינה. כמו כן יש אפשרות חוקית לאיחוד משפחות בתנאים מוגדרים.

מדיניות שיפוטית בארץ

בתי המשפט בארץ הכירו בצורך המיוחד  להגן על ציבור העובדים הזרים. בפני ציבור זה ניצבים מגוון מכשולים ייחודיים המקשים על גישתם אל מערכת בתי הדין כגון השפה, מחסור באמצעים כלכליים, אי הכרת המערכת המשפטית והתלות במעסיקם כמקור פרנסה וכמחזיק ברשיונות השהייה שלהם בארץ. ביחס לקשיים ייחודיים אלה, קבע בית הדין הארצי לעבודה, כי המדיניות הראויה היא הקלה על עובד זר המבקש לממש את זכויותיו בבית הדין.

בהקשר זה נקבעו מבחנים מקלים לצורך הפקדת ערובה להבטחת הוצאות משפט, נקבע כי אין לדחות על הסף תביעות עובדים רק משום שלא התייצבו לחקירה נגדית (באותו מקרה העובדים הזרים כבר לא נמצאו בארץ), וקיימת מגמה מקלה על דחיית תשלום אגרה עד לאחר בירור המשפט. כמו כן, בית הדין לעבודה קבע כי בית המשפט יממן הוצאות מתורגמן לעובד זר תוך שהוא מציין כי לטעמו כך צריך לנהוג בכל הקשור לעובדים זרים המגישים תביעות מכוח חוקי מגן קוגנטיים, וכי החרמת דרכונו של אדם פוגעת בזכות יסוד המוקנית לו בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו. למעשה, גם בית המשפט העליון הכיר בחולשתה ופגיעותה של אוכלוסייה זו, והחומרה שבפגיעה בה.

נראה כי ההכרה הניתנת מצד בתי המשפט ובתי הדין לעבודה בפרט, באה עקב ההכרה במצבה העגום של אוכלוסייה זו, אשר חסרה כל תמיכה ציבורית איתנה ונמצאת בשולי העדיפויות בחברה הישראלית. מדיניות בתי המשפט משקפת את המצב הרצוי אך שאינו מצוי, ואת ההלכות הקיימות במשפט הבינלאומי.

סיכום

למרות ההכרה של בתי המשפט בצרכים הייחודיים של אוכלוסייה זו, מדובר באוכלוסייה במצוקה, וגם מדיניות שיפוטית מקלה אינה יכולה לפתור את בעיותיה ללא שינוי ממשי במדיניות הממשל וללא אכיפה נאותה של חוקי המגן. הבעיות הייחודיות לאוכלוסייה זו בארץ נובעות מהעובדה שמדינת ישראל אינה מדינת הגירה, ושחוקי ההגירה בה קשוחים ביותר למי שאינו יהודי. בנוסף, ניכרת מגמה קבועה לפגוע בתנאי ההעסקה של אוכלוסייה זו ולהפלותה על-ידי מתן שכר שהוא נמוך משכר מינימום, ועל-ידי הפרה מגמתית של חוקי המגן.

יש להתייחס באופן מיוחד לנושאים הבאים:

שיטת העסקת העובדים הזרים הקיימת בארץ מעודדת בפועל העסקה בלתי חוקית. יש ליצור בלמים למצב זה, בין היתר על-ידי מתן אפשרות לעובד הזר להחליף מעסיקים בתקופת שהותו החוקית בישראל.

מדיניות ישראל היא להימנע מלהיות מדינת הגירה לאוכלוסיות אשר אינן נופלות בגדר חוק השבות. עם זאת, ובלא לגרוע בשימור זהותה של ישראל, במקרים מסוימים ומוגדרים יש להתמודד עם תופעת תושבות הקבע והשהייה רבת השנים וחיפוש פתרונות לתופעה זו.

יש להמשיך במדיניות הגדלת עלות העובדים הזרים והשוואתה לעלות העובדים הישראלים.

העובדים הזרים הם ראי לחברה הישראלית, למוסריותה וצדקת דרכה, קיימת חשיבות רבה לשינוי דפוסי היחס לאכלוסיה זו.

_____________________

חוקי מגן קוגנטיים – חוקי עבודה שבהם נקבעו תנאים מינימליים להעסקת עובד, ושלא ניתן להתנות עליהם, למעט במקרים נדירים ביותר, בהם הנסיבות ותום הלב מאפשרים חריגה (כפי שנקבע בפסיקה).

עו"ד אבי ניסנקורן, לשעבר היועץ המשפטי של האגף לאיגוד מקצועי בהסתדרות.