זה לא דבר חדש שרבים מהעומדים בראש רשויות מקומיות רוצים למשוך אליהן אוכלוסיות חזקות, כלומר – אוכלוסיות שיש להן כסף, כבוד וכוח. אוכלוסיות כאלה מחזקות את תדמיתו של האזור, אינן נזקקות לשרותי רווחה, ויכולות להשפיע במקום הנכון ובזמן הנכון גם בבחירות הבאות לרשות המקומית. במצב המשפטי הקיים, רשויות מקומיות משתמשות בסמכות שניתנה להן ככלי לסינון חברתי. סינון כזה עומד בניגוד לעקרונות צדק בסיסיים ואף נראה מנוגד לחוק המסמיך את הרשות בפעולתה כגוף לתכנון מקומי.
שימוש באמצעי תכנון ככלי לסינון חברתי: המצב המצוי
מאחר ובארצנו, במרחב תכנון מקומי הכולל רשות מקומית אחת, מועצה של רשות מקומית חובשת גם כובע של ועדה מקומית לתכנון ובניה, היא זוכה למגוון הסמכויות והכלים שהוענקו לועדה זו. הפעלת כלים תכנוניים אלה באופן שאינו מתיישב עם המטרות שלשמן ניתנו, מאפשרת לרשות המקומית לבצע סינון חברתי על בסיס סוציואקונומי, ולמנוע מאוכלוסיות מעוטות יכולת למצוא פתרונות דיור שידם משגת בתחומי אותה רשות.
אגב, סינון חברתי יכול להעשות לא רק ברמה המקומית, אלא גם ברמת המדינה, ולא רק על בסיס סוציואקונומי, אלא גם על בסיס דתי או עדתי. דוגמא לכך היא מדיניות השיכון של המדינה כלפי מיעוטים. דוגמא זו עלתה לכותרות לאחרונה, בגלל פסק דין תקדימי בו קיבל בית המשפט את טענותיו של ערבי, שרצה להקים את ביתו בישוב קהילתי כפרי שהוקם על-ידי הסוכנות היהודית (באמצעות אגודה שיתופית) על אדמות המדינה. דוגמא נוספת היא מדיניות פיזור האוכלוסיה בשנותיה הראשונות של המדינה. בעניין זה, יש הטוענים כנגד המדינה כי מדיניות פיזור האוכלוסיה בה נקטה גרמה, (בין במתכוון, ובין כפועל נלווה שאינו מכוון), להפרדה ובידול חברתי בין ספרדים לא משכילים ובעלי מעמד סוציואקונומי נמוך, אשר הופנו להתגורר בעיירות הפיתוח, לבין אשכנזים משכילים, אשר התיישבו במרכז או אפילו בישובים הקהילתיים בגליל. על-פי הטענה, מאחורי הקמתם של הישובים הקהילתיים בגליל, למשל, אמנם עמדו מטרות חשובות של פיתוח "אזורי הספר הלאומי", אך בפועל המדינה השקיעה בהם משאבים ציבוריים על חשבון תושבי עיירות הפיתוח, ויצרה ישובים שהם מתבדלים גיאוגרפית, חברתית וממסדית.
אם נחזור לרמה המקומית, ולסינון חברתי על בסיס סויצואקונומי, נוכל למנות דרכים רבות לשימוש של הועדה המקומית באמצעי תכנון לצורך כך. אפשר, לדוגמא, לקבוע ארנונה ומיסים גבוהים. מיסים גבוהים אמנם מאפשרים לרשות לספק לתושביה שרותים ברמה גבוהה יותר, אולם הם מהווים נטל כבד ולעיתים בלתי אפשרי על התושבים מיעוטי היכולת. תושבים אלה היו מוכנים בהחלט לוותר על תוספת שרותים, ובלבד שלא ידרשו לשלם סכומים גבוהים כל כך. אפשרות נוספת היא לדרוש רמה גבוהה של בקרת עיצוב (הנחיות לגבי המאפיינים האדריכליים של המבנה, כגון צורת החזיתות, הגגות ציפוי המבנה וכד'). זו אכן מייפה את השכונה, אך היא גם מאוד מייקרת את המבנה. אפשרות שלישית היא לתכנן או לאשר תכניות הכוללות רק יחידות דיור ששטחן גדול (שטח כולל, או שטח לחדר), או לקבוע בתכניות צפיפות נמוכה של מבנים (מעט יחידות דיור לדונם). תכנון כזה מגדיל, כמובן, את רווחת הדיור, אולם הוא גם הופך אותו ליקר ובלתי מושג עבור חסרי היכולת. עוד אפשרות היא לסרב לתת ליזמים הקלות על-פי 'תקנת שבס'" או לצמצם ולהגביל באופן משמעותי את מתן ההקלות לפיה .('תקנת שבס' מאפשרת לועדה המקומית לתכנון ובניה לתת הקלה ליזמים המבקשים לבנות, במגבלת אחוזי הבניה שמאפשרת התכנית, הרבה דירות קטנות וזולות במקום מעט דירות גדולות). כל אמצעי התכנון האלה מובילים בפועל לאותה תוצאה – מניעת אפשרותן של של אוכלוסיות חלשות מלהתיישב בתחומי אותה רשות; או במלים אחרות – סינון חברתי.
מהמצוי לרצוי: ביקורת על המצב הקיים
אין ספק שועדה לתכנון ובניה מחוייבת להפעיל את סמכויותיה על-פי החוק המעניק לה אותן. יתר על כן, היא מחוייבת גם לעיקרון השוויון (אשר, ביחד עם עקרונות יסוד נוספים, חולש על כל דברי החקיקה). מקור נוסף לחובות הועדה בתחומים החברתיים הוא היעדים שנקבעו בתכנית המתאר הארצית תמ"א 31. יעדים אלה כוללים, בין היתר, שוויון הזדמנויות ברמת הדיור; ברווחת החיים; בהיצע שרותי חינוך, תרבות, חברה, ובריאות; בהיצע מקומות תעסוקה; חיזוק אזורי המצוקה ומניעת קיפוח ותחושת קיפוח בקרב האוכלוסיה; וכן עידוד אינטגרציה. למרות זאת, במצב הקיים היום, התחום האפור המשתרע בין החלטה ראויה ושוויונית של הועדה המקומית לבין החלטה שאינה ראויה הוא רחב ביותר. הסיבה לכך היא שהחוק אינו מגדיר איזה שיקולים רשאית הועדה לשקול – האם היא מחוייבת אך ורק למטרות אזוריות, או שמא מחוייבותה היא גם לגבי מטרות לאומיות (כמו מתן אפשרויות דיור גם למיעוטי יכולת)? האם עליה להיטיב רק עם הציבור שמתגורר בתחומי הרשות, או שיש לה מחוייבות נוספת לשאת בחלק מהנטל המוטל על האזור כולו עקב קיומה של אוכלוסיה חלשה. בהעדר הגדרה ברורה לגבי מחוייבותה של ועדה לתכנון ובניה כלפי אוכלוסיות חלשות החפצות להתגורר בה, ועדות מקומיות נוטות לדחוק את רגליהן של אוכלוסיות מסוימות שאין הן חפצות בהן אם הן סבורות שכך יוטב המצב של תושביהן. יתר על כן, כל עוד אין דרישה של הררכיות התכנון הגבוהות יותר (הועדה הארצית והועדה המחוזית) כלפי הועדות המקומיות, ליטול על עצמן אחריות גם כלפי צרכי הדיור של אוכלוסיות חלשות, ואין בקרה למימוש אחריות זו (והכנת תכניות שכוללות דיור זול), קשה לצפות שהמצב ישתפר. לבסוף, אין גם מודעות והסברה על הנזק העלול להגרם כתוצאה מכך שכיום נשאר הנושא לשיקול דעתן הבלעדי של ועדות התכנון והבניה המקומיות, וזאת – ללא כל הנחיה, דרישה או הכוונה.
בעבר גם בארה"ב לא היתה מודעות רבה לנזקים הצפויים משימוש באמצעי התכנון לצורך סינון חברתי. היו שם מדינות רבות בהן הותקנו באזורים שונים תקנות איזור מפלות, שמנעו מחסרי אמצעים להתגורר בהם. לאחר תקופה ארוכה שבמהלכה לא נעשה מאומה בעניין זה, חלה תפנית בעקבות פסק דין תקדימי בבימ"ש מדינתי בניו ג'רזי. בית המשפט פירש את סעיף 1 לחוקת ניו ג'רזי כמחייב כל רשות מקומית לאפשר מגוון אפשרויות בחירה והזדמנות ראלית לדיור לכל האנשים. נקבעה חובת הרשות לדאוג לקיומו של דיור זול לפחות ברמה הנדרשת לפי החלק ההוגן של הצרכים הקיימים והצפויים. עוד נקבע כי חובת ההליך הנאות והזכות להגנה שווה של החוק, הקבועים בסעיף 14 לחוקה הפדרלית, מחייבים לבחון הפליה על בסיס סוציואקונומי תחת הגנת הסעיף. בעקבות פסק הדין, נקט ביהמ"ש מדיניות מתערבת אינטנסיבית. הוא הורה להכין תכנית מדינתית שתקבע את היקף מחוייבות כל רשות ל"חלק ההוגן בצרכי הדיור הזול". כמו כן, חילק ביהמ"ש את המדינה לשלושה מחוזות, כאשר בכל מחוז מונה שופט שיעסוק בתביעות בנושא מחוייבות הרשות לחלק ההוגן בצרכי הדיור. בית המשפט אף קבע כי על הרשויות לתת הטבות וחיזוקים ליזמים שיבנו דיור זול, וכן ליזמים שיתבעו את הרשות על אי קיום מחוייבותה לדיור הזול, ואף יזכו.
בעקבות התערבותו של בית המשפט נחקק חוק 'הדיור ההוגן', אשר נועד להחליף את הפרוגרמה הניהולית של ביהמ"ש בנושא תקנות האיזור המפלה, ולהעבירו לטיפולה של מועצה אדמיניסטרטיבית שתבחר על-ידי הממשל. כך הצליח ביהמ"ש לעורר מהפך בגישת הרשויות, ובמודעותן, ואילץ אותן לפעול למניעת הפליה איזורית במדינת ניו ג'רזי, ולאחר מכן בשאר מדינות ארה"ב.
אם אנו מעוניינים למנוע בארצנו הגדלת פערים חברתיים וקביעת דפוסי איכלוס מוטעים שיהיה קושי רב לתקנם בדיעבד, טוב נעשה אם ניתן דעתנו לשינוי המצב ונלמד מניסיונן של מדינות אחרות.
הדס ליטבק היא עורכת דין במקצועה ובעלת תואר שני בתכנון ערים.