בסוף חודש יוני, ניתן בבית המשפט העליון פסק דין (רע"א 7417/01 צרי נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה גבעתיים), שעניינו – מי זכאי לפטור ממס המכונה 'היטל השבחת מקרקעין'. במסגרת הדיון, נדרש בית המשפט (השופטות דורנר, ביניש ופרוקצ'יה) לבחון את מטרותיו של מס זה ואת האינטרסים המובילים למתן פטור מתשלומו במקרים מסוימים. אין מדובר בפסק דין חריג, או בפרשה יוצאת דופן שזכתה לסיקור או להתעניינות מיוחדים. אולם פסק הדין מזמן לנו אפשרות להבין עד כמה תורת הפרשנות המשפטית יכולה להוות, ומהווה בפועל, מכשיר אידיאולוגי לניווט מדיניות כלכלית-פוליטית.
היטל השבחת מקרקעין מסמיך את הועדה המקומית לתכנון ולבניה (קרי, את הרשות המקומית) לגבות מס בגין עלייה בשווייה של קרקע עקב אישור תוכנית מתאר, מתן הקלה, או התרת שימוש חורג. גובה המס הוא מחצית מהרווח והוא נגבה במועד מימוש הזכות (למשל, במועד גמר הבניה או במועד העברת הבעלות בדירה). החוק מפרט מצבים רבים בהם יינתן פטור מתשלום מס זה ואחד מהם, זה שעמד לדיון בפסק הדין, קובע:
"בניה או הרחבה של דירת מגורים לא ייראו כמימוש זכויות, אם המחזיק במקרקעין או קרובו הגיש בקשה להיתר בניה על אותם מקרקעין שישמשו למגוריו או למגורי קרובו, ובלבד שהשטח הכולל של דירת המגורים האמורה לאחר בנייתה או הרחבתה אינו עולה על 120 מ"ר ; עם כל בניה או הרחבה נוספת מעל השטח האמור ישולם היטל, בשיעור יחסי לגודל הבניה או ההרחבה הנוספת."
בפשטות ניתן לומר, שפטור מתשלום ההיטל יינתן למבקש להרחיב את ביתו שלו, עד לשטח כולל של 120 מ"ר.
במקרה הנדון, דובר במשפחה שהתגוררה בבית חד קומתי בגבעתיים. המשפחה התקשרה עם חברה קבלנית במה שמכונה "עסקת קומבינציה" – עסקה בה בעלי הקרקע (המשפחה הפרטית) מאפשרים לקבלן לבנות בניין רב קומות על השטח שלהם, ובתמורה הם מקבלים מספר מסוים של דירות בבניין (ההסכם מפרט מי נושא בעלויות השונות, ובדרך כלל יהיה זה הקבלן שישא במרבית העלויות). עד להשלמת העסקה, לא מועברת הבעלות בקרקע לקבלן. במקרה זה בנה הקבלן בסך הכל תשע דירות והמשפחה קיבלה מתוכן ארבע דירות, אותן אכלסו ארבעה מבני המשפחה שהתגוררה במקור בבית.
איך לפרש את החוק?
המחלוקת התעוררה בשאלה, האם זכאים ארבעת בני המשפחה לפטור מהיטל השבחה לכל ארבע הדירות, או שמא הזכאות לפטור היא תינתן לדירה אחת בלבד, ושלוש הדירות הנותרות יחויבו במס. ראשית יש להבהיר, כי מבחינה "טכנית", לשון החוק סובלת את שתי האפשרויות. כדי להכריע, אם כן (והרי בית המשפט חייב להכריע ואינו נהנה מהפריבילגיה הבלתי מחייבת של הדיון האקדמי), לא די בשימוש במילון ועל בית המשפט להיעזר בכלים נוספים ולפרש את החוק על ההיגיון הפנימי שלו.
כדי לענות על השאלה, מה התכוון החוק "לעשות" במקרה המסוים, מפרש בית המשפט את החוק פרשנות תכליתית: בית המשפט מברר מהם הערכים והאינטרסים העומדים בבסיס הוראת החוק ואז בוחר את האפשרות המתיישבת ביותר עם אותם ערכים וחשוב לא פחות – אפשרות ישימה. לשם כך משתמשים השופטים והצדדים המיוצגים בבית המשפט בכלים שונים: ההיסטוריה החקיקתית של החוק (דיוני הועדה ומליאת הכנסת, נוסחים קודמים, דברי ההסבר לחוק וכו'); השתלבות החוק ב"אקלים" החקיקתי והיחס בינו לבין חוקים אחרים; האופן שבו פורשו בעבר חוקים דומים, או שמופיעים בהם ביטויים דומים וכן הערכות של בית המשפט, בהתבסס על טיעוני הצדדים והנתונים שהם שמספקים לו, לגבי המציאות שהחוק מבקש להתמודד עמה ומהי הדרך האפקטיבית ביותר לעשות כן.
בית המשפט הגדיר את התכלית או המטרה המצויה בבסיס היטל ההשבחה באופן הבא:
"…ההשבחה, כל כולה, היא התוספת בשווי הקרקע הנובעת מהחלטות גופי התכנון הציבוריים, ועל-כן, מן הראוי הוא, שמקום בו התעשרו בעלי או חוכרי הקרקע מפעילות נורמטיבית שכזאת, ישתפו הם את קהילתם בעושרם. לאמור, כאשר מאושרת תוכנית בנייה הגורמת לעלייה בערך הקרקע, הפרט מקבל הטבה מהוועדה. הטבה זו, המוענקת מטיבה, בצורה לא שוויונית (אך לנהנים מהתוכנית החדשה), ראוי שתחולק בין פרטים רבים".
כלומר, בית המשפט רואה בהיטל ההשבחה כלי כלכלי שנועד לווסת עיוותים כלכליים בחברה. על פי בית המשפט העליון, התפיסה החברתית המונחת בבסיס מס זה היא, כי על הפרט לשתף את קהילתו בכל התעשרות שלו, הנובעת מהחלטות שקיבלה כלל הקהילה, או הגופים הציבוריים המנהלים את הקהילה.
הפטור ממס – דרך לחלוקת העושר
בבואו לפרש את מטרת הפטור מתשלום המס, הזהיר את עצמו בית המשפט, כי לאור מטרתו החברתית של המס, יש לפרש את הפטור באופן מצמצם ולהוציא מגדר חובת התשלום רק את המקרים שאינם מתיישבים עם מטרה זו של המס. זאת, מתוך הבנה, כי כל הרחבה של הפטורים, תוצאתה הישירה היא דלדול הקופה הציבורית והעמקת אי השוויון.
כך, למשל, עיון בנוסחים קודמים, הביא את בית המשפט למסקנה, כי על מנת לזכות בפטור, אין להסתפק בכך שמבקש הפטור יתגורר בעתיד בדירה המורחבת, אלא נדרש כי הוא גם התגורר בה בעבר. כלומר: הפטור ניתן למחזיק בדירה (או לקרובו) שהרחיב את דירת המגורים שלו-עצמו לצורכי מגוריו.
בית המשפט קבע, כי מטרת הפטור הנדון במקרה זה היא סוציאלית – עזרה לאזרחים בשיפור תנאי מגוריהם. על מנת למנוע שימוש לרעה בפטור זה, הגיונית הדרישה שיהיה מדובר במי שהתגורר בדירה ואשר ימשיך להתגורר בה. אין להעניק פטור במקרה של העברת הדירה בתוך המשפחה. הפטור יוענק למחזיק בדירה או לקרובו בתנאי שאותו אדם התגורר בדירה לפני ההרחבה וימשיך להתגורר בה לאחר ההרחבה. בנוסף, על רקע המטרה הסוציאלית ניתן להבין את מגבלת גודל הדירה הקבועה בהוראת הפטור.
בית המשפט הגיע למסקנה, כי אין להעניק פטור במקרה זה לכל ארבע הדירות, אלא רק לאחת מהן. נקבע, כי מתן פטור לכל ארבע הדירות, אינו מתיישב עם מגבלת גודל הדירה הקבועה בסעיף: מאחר שמגבלת הגודל אינה תלויה במספר הגרים בדירה, הרי שאישור פטור לארבע דירות שכל אחת מהן היא בגודל 120 מטר מרובע, לארבעה בני אותה משפחה, כמוה כהעלאת מגבלת גודל הדירה ל- 480 מטר מרובע. נקבע, כי בני המשפחה במקרה זה זכו להטבה גדולה מהרשות, שהיא כ"מתת שמיים": הרשות המקומית אישרה להם תוכנית בניה שמאפשרת בניית בניין רב קומות בשטח שבו עמדה קודם לכן דירה אחת. תוכנית זו הביאה להתעשרות כל בני המשפחה, ומן הראוי הוא, שהיא תחלוק עם קהילתם את ההתעשרות הזו.
פרשנות יוצאת דופן
חשוב להדגיש, כי האופן שבו פירש בית המשפט את מטרת המס ואת הפטור ממנו, אינו מובן מאליו. בית המשפט יכול היה לשים את הדגש דווקא על היבטים הקשורים בקניין הפרטי במקרה זה, כפי שאנו רגילים למצוא בפסיקה בתחום המסים וכן בחלק מהכתיבה האקדמית. התפיסה הרווחת בפרשנות חקיקת המסים היא, כי בעצם הטלת מס יש פגיעה בזכות הקניין הפרטי של האזרח. לכן, יש להקשות מאוד על הרשות הממסה ולבחון בדקדקנות את מניעיה בהטלת המס. מכאן נובע, כי יש לפרש כל פטור ממס באופן מרחיב, כך שהפטור יוענק בכמה שיותר מקרים. על פי תפיסה פרשנית זו, יינתן משקל רב לשאלת כדאיותה הכלכלית של עסקת הקומבינציה והשפעת ההחלטה בדבר מתן או שלילת הפטור על כדאיות העסקה.
בית המשפט בחר במקרה זה באפיק פרשני אחר ובהדגשת היבטים שונים של מטרת החוק, מתוך עמדה שאינה חשדנית מראש ביחס להטלת מסים ולחשיבות של וויסות פערים כלכליים בחברה. זו מגמה שהיא על פניה מבורכת, אולם לצערי, איני יכולה להבטיח כי מדובר בחלק מתפיסת עולם כוללת שמבטיחה צורת חשיבה דומה במקרים הבאים או בתחומים אחרים.
בתי המשפט – כלי לשינוי חברתי?
ייחודו של בית המשפט הוא, בין היתר, בכך, שמחד, הוא נותן פתרונות ממשיים לבעיות ממשיות בהתאם לצדדים המופיעים בפניו באותו מקרה, ומאידך, קובע מדיניות כללית ומניח תשתית ערכית שיש בה אלמנט עתידי של הכוונת התנהגות. המעמד הדואלי הזה של בית המשפט מחייב בחינה ביקורתית של פעולות בית המשפט, בעיקר ביחס לפער שבין הרטוריקה הכללית לבין ההכרעות הממשיות שהוא מקבל. ככל שיימצא פער בין השניים, יקשה על המבקשים לשאוב תמיכה וחיזוק מתוקפה ההצהרתי של פסיקת בית המשפט. במקרה כזה, הטענה המתבקשת תהיה דווקא בדבר השימוש המניפולטיבי שעושה בית המשפט ברטוריקה השיפוטית על מנת לכסות על תפיסה שמרנית. ואולם, גם במקרים הללו הפתרון הראוי הוא, לדעתי, להמשיך להציף את בית המשפט בפניות ובתובענות שונות, תוך עמידה על הפער שבין הרטוריקה לבין היישום וחיוב בית המשפט לתת את הדעת ולהתייחס לפער זה.
אכן, אין "לסמוך על בתי המשפט" שיעשו עבורנו את השינוי החברתי (ראו מאמרו של עופר סיטבון 'אל תבנו על בתי המשפט' בגיליון 5 של 'חברה'), אך בדרך אליו, מן הסתם נזדקק להרבה מאוד בתי-משפט וחשוב שנרכוש את המיומנות הכרוכה בפנייה אל בית המשפט ולא נמהר לזלזל בכוחו כמכשיר להשגת יעדים ומדיניות חברתית-כלכלית.